РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ ПРАВ
КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Несмотря на то, что коренные малочисленные народы Российской Федерации составляют небольшую часть населения нашей обширной страны, они в полном объеме обладают правами, которые имеют все народы России, независимо от их численности и места проживания. Это вытекает из преамбулы Конституции Российской Федерации, закрепившей общепризнанный принцип равноправия и самоопределения народов. Исходя из того, что каждый народ самобытен, все народы России обладают правом на сохранение и развитие национального языка, своей культуры, сохранение своей этничности.
Большинство коренных малочисленных народов традиционно проживают в труднодоступных местностях с суровым климатом и ограниченными для возможностей личного потребления природными ресурсами. Экстремальные условия предопределяют для представителей названных народов выбор практических занятий, дающих возможность поддерживать жизнедеятельность человека только на уровне, который достаточен лишь для того, чтобы обеспечить возможность его выживания. Особенности традиционного образа жизни представителей коренных малочисленных народов таковы, что они не позволяют им в полном объеме, без предоставления специальных гарантий, пользоваться всеми конституционными правами российских граждан. Поэтому на коренные малочисленные народы должно быть обращено особое внимание со стороны государства.
В Конституции РФ гарантиям прав малочисленных народов посвящена отдельная ст. 69, устанавливающая, что права этих народов гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Хотя в указанной статье прямо не указываются и не определяются конкретные права лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, тем не менее ее значение заключается в том, что она обязывает наше государство обратиться к проблеме прав данных народов и гарантировать их с тем, чтобы не существовало разрыва между реальными правами коренных малочисленных народов и правами остального населения страны. Защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации составляет одну из важных конституционных задач нашего государства как государства демократического и социального. Включение в Конституцию ст. 69 явилось отражением демократизации российского общества и его стремления воспринять все наиболее прогрессивное из международно-правовых документов в области прав и свобод человека.
Следует подчеркнуть, что необходимость принятия дополнительных мер по регулированию прав и законных интересов коренных малочисленных народов нашей страны обусловлена тем, что в течение длительного времени правовому положению коренных малочисленных народов, особенно коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не уделялось достаточного внимания, что привело на практике к лишению их привычных и традиционных условий жизни, ухудшению ее качества, невозможности сохранения и развития этими народами своей культуры и языка. Промышленная экспансия в районах традиционного проживания коренных малочисленных народов поставила некоторых из них на грань вымирания. За последние годы в нашей стране наметилась тенденция, пока весьма неустойчивая, создания экономических основ поддержания традиционных видов хозяйствования данных народов и сохранения исконной среды их расселения и жизнедеятельности.
Особо следует отметить значение опыта коренных малочисленных народов в сохранении и защите окружающей среды. К сожалению, недооценивается и настоящее, и тем более перспективное значение кадрового потенциала коренных народов, представители которых обладают вековым опытом выживания и труда в экстремальных климатических условиях Крайнего Севера.
Коренные малочисленные народы составляют особую группу населения нашей страны, что нашло отражение в законодательном закреплении соответствующего понятия (ст. 1 Закона о гарантиях прав народов). Данное определение затем было фактически воспроизведено в Федеральном законе "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", но уже применительно к коренным малочисленным народам, проживающим в определенном регионе.
Из формулировки, приведенной в Законе о гарантиях прав народов, следует, что к коренным малочисленным народам относятся, во-первых, только те народы, которые проживают на территориях традиционного расселения своих предков и, во-вторых, сохраняют традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслов.
Говоря о "территории традиционного расселения", следует отметить, что практически все народы, в каком бы регионе они ни проживали и какой бы ни была их численность, под влиянием различных обстоятельств (как объективных, так и субъективных) в течение своей истории меняли ареалы проживания. Очевидно, учитывая это, законодатель не счел необходимым конкретизировать использованное в Законах положение о традиционности расселения, предоставив тем самым право оценивать его органам государственной власти тех субъектов Федерации, на территории которых эти народы в настоящее время проживают. Было бы правильным, как нам представляется, рассматривать это положение о традиционности расселения как направленное на то, чтобы предотвратить дальнейшее сокращение используемых коренными народами территорий и тем самым сохранить необходимые им природные условия.
Нередко в наши дни один народ проживает не компактно, а группами на территориях нескольких субъектов Федерации. Так, большинство вепсов проживает в Карелии, но часть - в Ленинградской и Вологодской областях. Ненцы проживают в Ненецком, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском, Таймырском (Долгано-Ненецком) автономных округах, Архангельской области. Селькупы - в Ямало-Ненецком автономном округе, а также в Томской области и Красноярском крае. Естественно, что определить ареал традиционного расселения этих народов бывает достаточно сложно, особенно применительно к кочевым народам. Думается, что в этом случае следует руководствоваться прежде всего не столько традиционностью расселения, сколько определением территорий, которые за обозримый исторический период времени перешли к нынешнему поколению от одного - двух предшествующих поколений.
Закон о гарантиях прав относит к коренным малочисленным народам только те народы, которые сохранили традиционный образ жизни, формы хозяйствования и виды промыслов. Однако сохранение традиционного образа жизни, форм хозяйствования совершенно не предполагает простого копирования их из прошлого. Вполне естественно, что развитие техники, внедрение новых технологий и другие обстоятельства, облегчающие жизнь человека, неизбежно оказывают воздействие на методы хозяйствования и характер промыслов, а они, в свою очередь, вносят некоторые изменения в традиционный образ жизни. Но при этом (и это существенно) представители коренных народов не утрачивают своих традиционных навыков, направленных на защиту среды их обитания, чему способствует сохранение ими традиционного образа жизни и традиционных основ хозяйствования. Так, оленеводы сопровождают оленьи стада и направляют их по путям, которые обеспечивают оленям необходимый корм, но не приводят к необратимой гибели растительности. Рыболовы стремятся защищать места нерестилищ рыбы от хищнического лова и тем самым сохраняют водные богатства в местах своего проживания для следующих поколений.
Традиционный образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов следует считать неизменными именно потому, что они сегодня, как и в прошлом, сохраняют духовное единение с природой, смысл которого состоит в обеспечении жизни человека и в сохранении природной среды. Поэтому традиционные образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов не могут быть сведены к их занятию оленеводством или рыболовством. Едва ли обоснованно всегда считать род занятий населения признаком его национальной принадлежности. Национальная принадлежность и образ жизни не изменяется вместе с изменением рода занятий. Проживающий в городе ненец или манси, если он сохраняет духовную связь со своим народом, остается ненцем или манси, хотя живет в многоэтажном доме, а источником его жизнеобеспечения не являются ни оленеводство, ни рыболовство. Его принадлежность к коренному малочисленному народу основана не столько на образе жизни, сколько на национальном самосознании человека.
При рассмотрении особенностей коренных малочисленных народов наибольшие вопросы вызывает положение Закона о гарантиях прав народов о распространении гарантий только на народы, "насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями" (ст. 1 Закона). Обоснован ли такой подход к определению коренных малочисленных народов, исходя из их численности? Конституция РФ не проводит разделения народов на основании их численности, в ее преамбуле указано, что она исходит из "общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов".
В настоящее время установленный Законом о гарантиях прав народов 50-тысячный порог для признания народа малочисленным не создает трудностей, поскольку численность большинства коренных народов, на которые распространяется действие упомянутого Закона, не превышает этого предела. Надо также учитывать, что малочисленные народы далеко не всегда проживают компактно. Их расселение и районы их кочевания нередко определяются нахождением источников жизнеобеспечения, например, лесов для охотников, пастбищ для оленей у оленеводов, богатых рыбой водных пространств для рыболовов и т.п. В результате нередко компактно проживающие лица, принадлежащие к одному малочисленному народу, исчисляются лишь несколькими сотнями и даже десятками.
Введение численного критерия в определение коренного малочисленного народа, на который, согласно Закону, распространяются особые гарантии, представляется неудачным, он не отвечает социальному предназначению законодательства о гарантиях прав коренных малочисленных народов. Ведь цель этих законов состоит в создании условий, при которых коренные малочисленные народы, в том числе коренные малочисленные народы Севера, не только бы обладали равными правами со всеми другими народами России, но и получили одинаковую с ними возможность их использовать. Большинство факторов, обусловивших необходимость государственной помощи коренным народам, не связано напрямую с их численностью. Дело в том, что эти народы из поколения в поколение проживают в экстремальных климатических условиях, оказывающих негативное воздействие на организм людей. Трудовая деятельность представителей этих народов в традиционных и практически единственно возможных для них областях хозяйствования существенно и постоянно затрудняется сокращением находящихся в их распоряжении и являющихся источником их существования природных ресурсов.
И наконец, одной из наиболее важных целей предоставления гарантий прав коренных народов является обеспечение им равной с другими российскими народами возможности самоопределиться, прежде всего, в национально-культурной сфере, дать им возможность свободно, исходя из собственных представлений, сохранять и развивать свои традиции и обычаи, свои родные языки. От этого в значительной степени зависит осознание коренными малочисленными народами себя самостоятельными этническими общностями. В соответствии с Законом о гарантиях прав народов действие установленных им гарантий распространяется на те коренные народы, которые осознают себя самостоятельной этнической общностью.
Из сказанного выше об условиях признания того или иного народа коренным малочисленным народом следует, что эти условия имеют как объективные (например, занятие традиционными промыслами, наличие общих традиций) признаки, так и такие признаки, которые в известной степени можно отнести к субъективным (например, осознание себя самостоятельной этнической общностью). Можно с уверенностью констатировать, что лица, принадлежащие к коренным малочисленным народам России, в том числе народам Севера, очень четко осознают свою принадлежность именно к конкретному народу, каждый из которых имеет свои, только ему присущие особенности. Это не исключает и осознания некой общности всех коренных малочисленных народов страны, во многом определяемой их проживанием в сложных природных условиях, необходимостью коллективного труда для добывания средств к существованию, общими традициями и рядом других обстоятельств.
Включение народа в "Единый перечень коренных малочисленных народов", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255, является основанием распространения на него гарантий, установленных Законом о гарантиях прав народов и иными федеральными законами, определяющими права коренных малочисленных народов. Если какой-либо конкретный народ оказался не включенным в "Единый перечень...", это следует рассматривать как ошибку и не должно приводить к лишению данного народа принадлежащих ему прав и государственных гарантий. Органы государственной власти субъекта Федерации, на территории которого данный народ проживает, обязаны принять все необходимые меры для устранения препятствий свободному развитию народа, в частности, путем возбуждения перед Правительством Российской Федерации вопроса о включении данного народа в "Единый перечень...".
На наш взгляд, было бы полезно включить в Закон о гарантиях прав народов правовую норму, устанавливающую порядок определения численности малочисленных народов, проживающих, как это нередко бывает, в нескольких субъектах Федерации. Обязанность информировать Правительство РФ об обобщенных данных о численности конкретных малочисленных народов, проживающих в нескольких субъектах Федерации, целесообразно возложить на федеральные статистические органы. Но здесь возникает проблема соотношения представляемых статистическими органами сведений, основанных на личных и неконтролируемых данных по заявлениям граждан, с обязанностью государства предоставить установленные Законом гарантии прав лицам, отнесенным к коренным малочисленным народам. Этот вопрос имеет существенное значение для граждан, поскольку их национальная принадлежность к коренным малочисленным народам означает, что конкретно на них распространяется целый ряд государственных гарантий, и он должен быть решен, в частности, путем установления процедур по разрешению коллизионных ситуаций при предоставлении гарантий в связи с принадлежностью лица или группы лиц к коренному малочисленному народу.
Необходимо законодательно установить основные объективные признаки, дающие человеку основание требовать распространения на него установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов. Представляется, что доказательством принадлежности человека к какому-либо конкретному коренному народу является, прежде всего, его личное участие в традиционном хозяйствовании коренного народа, сохранение нравственных обычаев и традиций, свойственных данному коренному народу. Причем участие в традиционном хозяйствовании не должно носить характер единовременного действия, на нем должен основываться образ жизни данного лица.
Понятие "коренные малочисленные народы", содержащееся в федеральном законодательстве, включает и определение исконной среды обитания коренных малочисленных народов. Под исконной средой обитания народов следует понимать издавна, "с незапамятных для них времен", занимаемую ими территорию (область распространения, ареал), в пределах которой малочисленный народ осуществляет свою культурную и бытовую жизнедеятельность и которая определяет или по меньшей мере влияет на их образ жизни и самоидентификацию. Проживание в конкретном ареале предопределяет необходимость использовать единственно возможные в этих природных условиях способы жизнеобеспечения, например оленеводство или рыболовство.
Анализируя Закон о гарантиях прав народов, следует рассмотреть еще одно понятие, имеющее особенно важное значение для положения коренных малочисленных народов, проживающих в суровом арктическом климате. Речь идет о традиционном образе жизни коренных малочисленных народов. Это - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, своеобразной социальной организации, самобытной культуре, сохранении обычаев и верований. Хотя это понятие и может рассматриваться как дополнение при определении понятия "коренные малочисленные народы", о котором говорилось выше, оно имеет, на наш взгляд, самостоятельное значение. Особенно существенно то, что в нем используются понятия "жизнеобеспечение" и "жизнедеятельность", которые являются основными при предоставлении коренным народам прав в области природопользования.
К жизнеобеспечению относится практически все необходимое для нормальной жизни человека, воспроизводства и сохранения этнической общности, прежде всего возможность иметь питание, одежду, жилье и т.д. Исторически сложившимися способами жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера являются по существу все основные направления хозяйственной деятельности этих народов, которые в наши дни, как и в предшествующие века, занимаются рыболовством, охотой, оленеводством, сбором дикоросов, изготовлением одежды, принятой в быту и удобной для работ по хозяйству, и иными промыслами.
То обстоятельство, что хозяйственная деятельность, осуществляемая исторически сложившимися традиционными способами, является именно основным источником жизнеобеспечения, имеет значение для определения принадлежности человека к коренному народу и распространения на него установленных федеральными законами гарантий. Это важно для отделения лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, от лиц, которые проживают на одной с коренными народами территории, но для которых традиционные способы хозяйствования не являются ни основными, ни существенными.
Однако нельзя не учитывать того, что, по существу, насильственное изъятие природных ресурсов из пользования коренных малочисленных народов нередко заставляет их представителей бросать традиционные места жительства и искать другие пути обеспечения своих жизненных потребностей и, соответственно, изменять привычный образ жизни. Вследствие этого возникает реальная угроза утраты присущей этим народам самобытности.
Хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов веками осуществлялась так, что природа не теряла возможности самовосстанавливаться, они заботились о ее сохранности и восстановлении. Именно этими обстоятельствами, как уже говорилось, обусловлены самобытность социальной организации малочисленных народов, взаимоотношения в семье, роде, отношения между родами и т.д. Анализируя духовные ценности коренных малочисленных народов, следует обратить внимание на то, что они сложились под влиянием необходимости выживания в суровых природных условиях, обязывавших народы выработать традиции взаимопомощи более слабым и защищать наряду с человеком и природу, которая в их представлениях также требует заботы и защиты.
Только принимая во внимание все приведенные выше особенности коренных малочисленных народов, взятые в совокупности, можно выделить коренные малочисленные народы в отдельную группу народов, которые вполне обоснованно могут пользоваться особой защитой со стороны государства. Вместе с тем необходимо помнить, что вековая разрозненность этих народов, связанная, в частности, с малонаселенностью огромных территорий, на которых они проживали и проживают, суровые природно-климатические условия привели к тому, что каждый отдельный народ, а иногда и его отдельные ветви, обладает только ему присущими чертами и особенностями, которые сложно выразить языком закона.
Гарантии прав коренных малочисленных народов, установленные названными Федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, являются зримым этапом на пути к полной и равной, как того требует Конституция РФ, социальной защите коренных малочисленных народов. Вместе с тем обязательства Российской Федерации в области защиты прав коренных малочисленных народов в соответствии с принципами и нормами международного права выполняются еще далеко не в полном объеме. Как следствие, лица, принадлежащие к данным народам, хотя и являются равноправными гражданами нашей страны, подчас не имеют равной возможности пользоваться всеми конституционными правами и свободами человека и гражданина. Особенно наглядно это проявилось в имевших место в последние годы отступлениях от существующих правовых гарантий.
Так, например, шагом назад от установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов следует признать исключение из Закона о гарантиях прав народов положений, касающихся обеспечения гарантированного представительства коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления. Согласно действовавшей ранее ст. 13 указанного Закона в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Федерации могли устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в названных выше представительных органах власти. Следует заметить, что подобная гарантия ранее реализовывалась в виде наличия в законодательных (представительных) органах государственной власти в автономных округах квот представительства коренных малочисленных народов, поскольку автономным округам присущи некоторые особенности, связанные с национальным составом населения. В.А. Кряжков по этому поводу пишет, что "на территории каждого из них (автономных округов. - С.Х.), за исключением Эвенкийского автономного округа, проживает абсолютное большинство из проживающих в России лиц коренной национальности, давшей имя субъекту Федерации. Представители этих народностей сохраняют своеобразие языка, культуры, образа жизни и хозяйственной деятельности" .
Начавшийся процесс объединения автономных округов и одновременно исключение соответствующего положения о квотированном представительстве коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации фактически лишают эти народы возможности иметь гарантированное представительство в данных органах.
Объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в Пермский край, а также объединение Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа и Красноярского края как раз и приводит к подобной ситуации. Ее мало изменяет закрепление в Федеральном конституционном законе от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" положения, согласно которому 22 депутата Законодательного Собрания нового субъекта Федерации избираются по одномандатным округам, а 4 депутата - по многомандатным (ч. 3 ст. 11).
При мажоритарной избирательной системе избиратели бывших автономных округов и бывшего края будут иметь равное количество голосов. Вместе с тем подобный порядок проведения выборов устанавливается указанным Конституционным законом только для выборов Законодательного Собрания первого созыва. В нем отсутствуют гарантии того, что в последующем население каждой из административно-территориальных единиц с особым статусом не будет лишено своего представительства в законодательном (представительном) органе власти края.
Нельзя не согласиться с О.Е. Кутафиным, который указывает на возникновение на территории России нового вида автономии - автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации. В пользу такого утверждения, по его мнению, говорит тот аргумент, что не исчезли сами причины, обусловившие создание, в частности, Коми-Пермяцкого округа в качестве автономного образования. Такой причиной как раз и является необходимость обеспечения защиты коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Об этом свидетельствуют и положения Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" , согласно которым Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование, а Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 4).
Вместе с тем в федеральном законодательстве в настоящее время ничего не говорится об особом статусе подобных административно-территориальных единиц. Следует обратить внимание также на то, что в Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края говорится о статусе округа как единого муниципального образования. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает подобных муниципальных образований, а также не устанавливает соответствующих особенностей статуса для отдельных возможных категорий уже закрепленных видов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов и др.), в том числе при определении вопросов местного значения и вытекающих из них полномочий для каких-либо видов муниципальных образований. Учитывая значимость данного вопроса для обеспечения гарантий прав коренных малочисленных народов, было бы целесообразно установить основы такого особого статуса в тексте Федерального конституционного закона об объединении названных субъектов Российской Федерации либо определить особенности статуса соответствующих муниципальных образований, обладающих дополнительным набором полномочий органов местного самоуправления в области защиты прав коренных малочисленных народов.
Приходится сожалеть, что принятый еще в 2001 г. Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" фактически не работает. На практике общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охотничье-промысловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками на территориях традиционного природопользования. Не имея документов на право пользования землей на указанных территориях, представители и общины коренных малочисленных народов, осуществляющие такое традиционное природопользование, не имеют и возможности получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы. Это наносит серьезный удар по жизнеспособности коренных малочисленных народов, поскольку само существование данных народов как самостоятельных этносов без традиционного природопользования вообще едва ли возможно. При этом следует отметить, что в целом содержание упомянутого Закона соответствует принципу, заложенному в ст. 69 Конституции РФ.
Подводя итоги, следует констатировать нестабильный характер развития федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов. Несмотря на множественность законодательных актов в этой сфере, необходимо продолжать поиск наиболее эффективной модели законодательного регулирования названных отношений: законодательство в XXI в. должно служить не выживанию, а процветанию коренных малочисленных народов, как и всех народов России. Конституция России содержит все предпосылки для успешного решения данной задачи.
Литература
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ; Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ;
Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"; Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";
Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" и др.
Кряжков В. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация. 2006. N 2. С. 49.
СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.
См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006. С. 450 - 451.
См.: СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110.
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
[Об утверждении Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации]
1. Утвердить прилагаемую Концепцию устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
2. Минрегиону России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в 3-месячный срок разработать и внести в Правительство Российской Федерации проект плана мероприятий по реализации в 2009-2011 годах Концепции, утвержденной настоящим распоряжением.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.Путин
Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 4 февраля 2009 года
N 132-р
I. Введение
Российская Федерация является одним из крупнейших многонациональных государств в мире, где проживают более 160 народов, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры. Преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложились как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российского государства.
Среди народов, проживающих в Российской Федерации, особое место занимают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее - малочисленные народы Севера), права которых гарантируются , а также законодательством Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Российское государство на протяжении столетий оказывало поддержку самобытному социально-экономическому и этнокультурному развитию малочисленных народов Севера.
Сложные природно-климатические условия, уязвимость традиционного образа жизни и малочисленность каждого из народов Севера обусловили необходимость формирования особой государственной политики в отношении их устойчивого развития, предусматривающей системные меры по сохранению самобытной культуры, традиционного образа жизни и исконной среды обитания этих народов.
Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее Концепция) представляет собой систему современных взглядов, принципов и приоритетов в отношении деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственной власти) и органов местного самоуправления в сфере обеспечения устойчивого развития малочисленных народов Севера.
Устойчивое развитие малочисленных народов Севера предполагает укрепление их социально-экономического потенциала, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей на основе целевой поддержки государства и мобилизации внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущих поколений.
Концепция направлена на объединение усилий органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, включая объединения малочисленных народов Севера, для решения вопросов устойчивого развития этих народов.
II. Современное состояние малочисленных народов Севера
В настоящее время в 28 субъектах Российской Федерации компактно проживают 40 малочисленных народов Севера. Согласно данным Всероссийской переписи населения 2002 года общая численность малочисленных народов Севера (включая также вновь выделенных переписью камчадалов, теленгитов, тубаларов, челканцев и чулымцев) составила 244 тыс. человек, причем численность отдельных народов колеблется от 41 тыс. человек (ненцы) до 240 человек (энцы).
В целом существует положительная динамика демографических процессов в среде малочисленных народов Севера. Почти в 2,5 раза выросло число ороков (ульта), значительно (на 20-70 процентов) выросла численность ненцев, селькупов, хантов, юкагиров, негидальцев, тофаларов, ительменов, кетов и др. Численность ряда народов сократилась, что объясняется как общей отрицательной демографической динамикой в Российской Федерации, так и выделением в ходе переписи из состава малочисленных народов Севера самобытных этнических групп, которые стали идентифицировать себя в качестве самостоятельных народов.
В конце XX - начале XXI веков произошел рост этнического самосознания малочисленных народов Севера. Возникли общественные объединения, учебные центры, ассоциации и профессиональные союзы (оленеводов, морских зверобоев и др.) малочисленных народов Севера, деятельности которых оказывается государственная поддержка. Во многих местах проживания малочисленных народов Севера воссозданы общины как традиционные формы организации совместной деятельности, распределения продукции и взаимопомощи. Появились общественные лидеры и успешные предприниматели - руководители общин и предприятий из числа представителей малочисленных народов Севера. В ряде мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности созданы "родовые угодья", территории традиционного природопользования регионального и местного значения, закрепленные за представителями малочисленных народов Севера и их общинами.
Около 65 процентов граждан из числа малочисленных народов Севера проживают в сельской местности. Во многих национальных селах и поселках общины этих народов стали единственными хозяйствующими субъектами, выполняющими ряд социальных функций. В соответствии с законодательством Российской Федерации общины как некоммерческие организации пользуются рядом льгот и используют упрощенную систему налогообложения.
В Российской Федерации в целом создана правовая база в сфере защиты прав и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера. Россия является участницей международных договоров в этой сфере. Меры государственной поддержки (в виде льгот, субсидий, квот на использование биологических ресурсов) также законодательно закреплены. Льготы для представителей малочисленных народов Севера, проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и занимающихся традиционными видами хозяйственной деятельности, предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации , Лесным кодексом Российской Федерации , Водным кодексом Российской Федерации и Земельным кодексом Российской Федерации .
Значительным достижением стало формирование финансовых инструментов государственной поддержки социально-экономического развития малочисленных народов Севера. За последние 15 лет в Российской Федерации были реализованы 3 федеральные целевые программы, а также многочисленные региональные целевые программы и подпрограммы по социально-экономическому развитию малочисленных народов Севера, призванные сформировать условия для их устойчивого развития за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. За счет средств федерального бюджета были предусмотрены субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку северного оленеводства и племенного животноводства.
Во многих органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации созданы структурные подразделения по делам малочисленных народов Севера, координирующие соответствующие региональные целевые программы и вопросы социально-экономического развития этих народов. Государственными органами статистики ведется сбор и анализ экономических и социальных показателей районов проживания малочисленных народов Севера.
В местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера для обучения детей оленеводов, рыбаков и охотников, в том числе на родном языке, действуют дневные общеобразовательные школы, школы-интернаты. В местах кочевания оленеводов инициировано создание кочевых школ, в которых дети получают начальное образование с учетом традиционного образа жизни малочисленных народов Севера.
В издательствах по государственному заказу издается учебно-методическая литература для изучения языков малочисленных народов Севера. Несколько десятилетий успешно действует Институт народов Севера Российского государственного педагогического университета имени А.И.Герцена - уникальный этнолингвистический образовательный и исследовательский центр.
Традиционно уделяя внимание вопросам устойчивого развития малочисленных народов Севера, Российская Федерация приняла активное участие в проведении Международного десятилетия коренных народов мира, провозглашенного Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1994 года, а также стала первым государством - членом ООН, создавшим Национальный организационный комитет по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира. Реализуется комплекс первоочередных мер по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира, в рамках которых предусмотрены мероприятия по совершенствованию нормативной правовой базы по защите прав малочисленных народов Севера, разработке эффективных экономических механизмов обеспечения их традиционного образа жизни и традиционного природопользования, а также развитию системы медицинских услуг и образования в районах их проживания. Ряд мероприятий направлены на исследование, сохранение и пропаганду культурного наследия, развитие традиционной культуры малочисленных народов Севера, оказание содействия в обеспечении участия представителей малочисленных народов Севера в работе международных организаций.
За последние годы в рамках развития государственно-частного партнерства сформировалась практика заключения крупными промышленными компаниями, в том числе топливно-энергетического комплекса, договоров с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общинами малочисленных народов Севера, районными и поселковыми объединениями малочисленных народов, отдельными национальными домохозяйствами - владельцами "родовых угодий", что позволило создать внебюджетные фонды кредитной поддержки предприятий малочисленных народов Севера.
Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые меры, положение малочисленных народов Севера в последние десятилетия осложнено неприспособленностью их традиционного образа жизни к современным экономическим условиям. Низкая конкурентоспособность традиционных видов хозяйственной деятельности обусловлена малыми объемами производства, высокими транспортными издержками, отсутствием современных предприятий и технологий по комплексной переработке сырья и биологических ресурсов.
Кризисное состояние традиционных видов хозяйственной деятельности привело к обострению социальных проблем. Уровень жизни значительной части граждан из числа малочисленных народов Севера, проживающих в сельской местности или ведущих кочевой образ жизни, ниже среднероссийского. Уровень безработицы в районах Севера, где проживают малочисленные народы Севера, в 1,5 - 2 раза превышает средний по Российской Федерации.
Интенсивное промышленное освоение природных ресурсов северных территорий Российской Федерации также существенно сократило возможности ведения традиционных видов хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. Из традиционного хозяйственного оборота изъяты значительные площади оленьих пастбищ и охотничьих угодий. Часть используемых прежде для традиционных промыслов рек и водоемов в связи с экологическими проблемами потеряли свое рыбохозяйственное значение.
Требует совершенствования законодательное регулирование создания территорий традиционного природопользования, которые могут стать эффективным инструментом сохранения и развития традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера.
Также необходимо внесение изменений в земельное законодательство в части установления безвозмездного срочного пользования малочисленными народами Севера земельными участками для традиционного природопользования, в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - в части установления полномочий органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, в законодательство о рыболовстве и животном мире - в части приоритетного доступа малочисленных народов Севера к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к водным биологическим ресурсам и охотничьим животным.
Нарушение традиционного уклада жизни в 1990-е годы привело к развитию целого ряда заболеваний и патологий среди представителей малочисленных народов Севера. Значительно выше среднероссийских показателей среди этих народов показатели младенческой (в 1,8 раза) и детской смертности, заболеваемости инфекционными заболеваниями и алкоголизмом.
III. Принципы устойчивого развития малочисленных народов Севера
Принципами устойчивого развития малочисленных народов Севера являются:
гарантия прав малочисленных народов Севера в соответствии с Конституцией Российской Федерации , общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации;
комплексность решения задач социально-экономического и этнокультурного развития малочисленных народов Севера;
координация действий органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов социально-экономического и этнокультурного развития малочисленных народов Севера;
обеспечение эффективного участия малочисленных народов Севера в достижении своего устойчивого развития;
признание значения земли, других природных ресурсов, включая биологические, и благополучия окружающей природной среды как основы традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера;
рациональное использование земель и других природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
признание права малочисленных народов Севера на приоритетный доступ к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
необходимость участия представителей и объединений малочисленных народов Севера в принятии решений по вопросам, затрагивающим их права и интересы, при освоении природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
необходимость оценки культурных, экологических и социальных последствий предлагаемых к реализации проектов и работ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера;
возмещение ущерба, нанесенного исконной среде обитания, традиционному образу жизни и здоровью малочисленных народов Севера.
IV. Цель, задачи и основные направления Концепции
Целью Концепции является создание в Российской Федерации условий для формирования устойчивого развития малочисленных народов Севера на основе укрепления их социально-экономического потенциала при сохранении исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей этих народов.
Для достижения данной цели необходимо решение ряда задач.
Первой задачей является сохранение исконной среды обитания и традиционного природопользования, необходимых для обеспечения и развития традиционного образа жизни малочисленных народов Севера.
установление правового режима охраны территорий традиционного природопользования с обеспечением доступа малочисленных народов Севера к управлению данными территориями;
обеспечение приоритетного доступа малочисленных народов Севера к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
предоставление для осуществления традиционных видов хозяйственной деятельности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности земельных участков в соответствии с законодательством Российской Федерации;
разработку и внедрение методики расчета ущерба, наносимого исконной среде обитания малочисленных народов Севера хозяйствующими субъектами; *IV.4.4)
содействие адаптации малочисленных народов Севера к экологическим, экономическим и социальным последствиям изменения климата и другим факторам, вызывающим стресс;
определение порядка и методики проведения этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера;
картирование и оценку природных ресурсов на территории традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера;
проведение мониторинга состояния исконной среды обитания и экологической ситуации в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера.
Второй задачей является развитие и модернизация традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера.
Решение данной задачи предусматривает:
совершенствование практики реализации льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
расширение транспортно-логистических услуг и содействие формированию рынков сбыта продукции традиционных видов хозяйственной деятельности;
поддержка форм малого и среднего предпринимательства малочисленных народов Севера, направленных на повышение эффективности традиционных видов хозяйственной деятельности, включая развитие системы финансовой поддержки, кредитования и лизинга;
развитие сети факторий;
упрощение порядка и процедуры получения лицензий для осуществления малочисленными народами Севера охотничьего промысла в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
охрану и рациональное использование пастбищ, а также завершение земельно-кадастровых работ для развития северного оленеводства;
создание в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности цехов по первичной и глубокой переработке продукции оленеводства и других традиционных промыслов, в том числе с использованием современных технологий;
государственную поддержку развития северного оленеводства и селекционно-племенной работы для улучшения пород северного оленя;
организацию природоохранных мероприятий, включая меры пожарной безопасности, с привлечением представителей малочисленных народов Севера;
совершенствование процедуры предоставления малочисленным народам Севера участков для осуществления рыболовства и охоты;
развитие этнотуризма и экологического туризма с участием представителей малочисленных народов Севера в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
развитие традиционных художественных промыслов, ремесел, включая изготовление сувенирной продукции, а также содействие их продвижению на внутреннем и внешнем рынках.
Третьей задачей является повышение качества жизни малочисленных народов Севера до среднероссийского уровня.
увеличение объемов жилищного строительства (включая традиционные формы жилища), обеспечение доступности и улучшения качества социальных услуг в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
организацию бесперебойного завоза товаров народного потребления в места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
повышение качества и доступности транспортных услуг;
обеспечение качественными услугами связи, включая мобильную связь и сеть Интернет;
реализацию программы оптимизации локальной энергетики, предусматривающей строительство источников энергоснабжения малой мощности для обеспечения качественного энергоснабжения в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера;
стимулирование создания новых рабочих мест в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
создание объектов социального назначения и производственной инфраструктуры, расположенных в местах проживания малочисленных народов Севера;
разработку и внедрение системы показателей качества жизни малочисленных народов Севера для мониторинга их соответствия среднероссийским показателям.
Четвертой задачей является создание условий для улучшения демографических показателей малочисленных народов Севера, в том числе путем снижения детской смертности и увеличения продолжительности жизни до среднероссийского уровня.
осуществление мер по улучшению экологической ситуации в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера;
реализацию программ укрепления здоровья малочисленных народов Севера;
реализацию мер по сокращению уровня материнской и младенческой смертности, укреплению репродуктивного здоровья малочисленных народов Севера;
проведение регулярных профилактических мероприятий в целях раннего выявления нарушений состояния здоровья малочисленных народов Севера и социально значимых заболеваний;
укрепление материально-технической базы стационарных учреждений лечебного и лечебно-оздоровительного профилей, включая фельдшерско-акушерские пункты в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
развитие мобильных форм медицинской помощи и повышение доступности экстренной медицинской помощи в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
создание сети консультационных центров телемедицины на базе районных и областных больниц и сети удаленных пунктов телемедицины для получения первичной информации о состоянии здоровья пациентов;
реализацию мер, направленных на снижение количества потребляемого алкоголя, регулирование продажи и потребления алкогольной продукции в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, осуществление в образовательных учреждениях профилактических программ, направленных на недопущение потребления алкоголя и табачных изделий детьми и подростками;
поддержку и развитие физической культуры и спорта малочисленных народов Севера;
разработку показателей состояния здоровья малочисленных народов Севера и санитарно-эпидемиологической ситуации в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, мониторинг их соответствия среднероссийским показателям.
Пятой задачей является повышение доступа к образовательным услугам малочисленных народов Севера с учетом их этнокультурных особенностей.
Решение указанной задачи предусматривает:
развитие сети кочевых и других специфических моделей школ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
поддержку малокомплектных детских садов и школ;
оснащение учреждений системы образования современным оборудованием, обеспечивающим высокий уровень образовательного процесса;
внедрение современных технологий дистанционного обучения;
повышение уровня и качества профессиональной подготовки педагогических кадров национальных школ и других образовательных учреждений;
организацию подготовки и переподготовки кадров по специальностям, связанным с осуществлением традиционных видов хозяйственной деятельности;
изучение родного языка, национальной культуры и основ ведения традиционного хозяйства;
разработку и издание учебно-методических мультимедийных учебников, электронных пособий для изучения родных языков и национальной культуры малочисленных народов Севера.
Шестой задачей является содействие развитию общин и других форм самоуправления малочисленных народов Севера.
Решение этой задачи предусматривает:
привлечение уполномоченных представителей малочисленных народов Севера к участию в проведении общественных экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
проведение консультаций с малочисленными народами Севера до начала реализации проектов промышленного освоения в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
развитие форм социального и государственно-частного партнерства представителей малочисленных народов Севера, органов государственной власти и органов местного самоуправления, промышленных компаний;
привлечение представителей малочисленных народов Севера к участию в охране объектов животного и растительного мира в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
поддержку развития территориального общественного самоуправления и общинных форм самоуправления малочисленных народов Севера.
Седьмой задачей является сохранение культурного наследия малочисленных народов Севера.
Решение указанной задачи предусматривает:
создание информационной базы объектов культурного наследия малочисленных народов Севера;
издание произведений устного народного творчества, художественной и иной литературы на национальных языках;
поддержку традиционных художественных промыслов и ремесел;
поддержку создания многофункциональных этнокультурных и культурно-просветительных центров малочисленных народов Севера, модернизацию учреждений культуры;
популяризацию культурного наследия малочисленных народов Севера в средствах массовой информации.
V. Механизмы реализации Концепции
Реализация Концепции осуществляется путем:
совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере защиты прав, традиционного образа жизни и исконной среды обитания малочисленных народов Севера с учетом цели и задач Концепции, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации;
реализации федеральных, региональных, ведомственных целевых программ и планов мероприятий, направленных на социально-экономическое и этнокультурное развитие малочисленных народов Севера;
учета целей и задач устойчивого развития малочисленных народов Севера при формировании федерального и региональных бюджетов, привлечения внебюджетных средств на эти цели;
информационного обеспечения мероприятий по реализации государственной политики в сфере устойчивого развития малочисленных народов Севера как внутри страны, так и за рубежом;
взаимодействия органов государственной власти с общественными организациями и объединениями малочисленных народов Севера;
организации системы государственного статистического мониторинга состояния малочисленных народов Севера, соответствующей международным рекомендациям в области защиты прав коренных народов;
проведения научных исследований социально-экономического развития малочисленных народов Севера.
VI. Основные этапы и ожидаемые результаты реализации Концепции
Реализацию Концепции предусматривается осуществить в 2009-2025 годах в 3 этапа.
На первом этапе (2009-2011 годы) будет реализован комплекс первоочередных мер, предусматривающих совершенствование нормативной правовой базы в области защиты прав малочисленных народов Севера, в том числе в части упорядочения терминологии, используемой в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы гарантии прав и традиционного природопользования, совершенствования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечения приоритетного доступа малочисленных народов к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, водным биологическим ресурсам и охотничьим животным, безвозмездного срочного пользования земельными участками для традиционного природопользования малочисленными народами Севера, утверждения перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, а также традиционных видов хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера, разработки и утверждения методики расчета ущерба, наносимого исконной среде обитания малочисленных народов Севера хозяйствующими субъектами.
Предполагается внести изменения в Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" с целью обеспечения создания в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера модельных территорий традиционного природопользования федерального значения.
Также будет оказана государственная поддержка экономического и социального развития малочисленных народов Севера путем предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В рамках государственной поддержки планируется создать новые кочевые школы, фактории, объекты социальной и инженерной инфраструктуры в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, развивать инновационные формы дистанционного образования, мобильные формы оказания медицинской помощи и телемедицины, предоставление услуг в сфере культуры и коммуникаций.
Увеличение размеров субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку северного оленеводства и племенного животноводства с одновременным снижением платы за единицу площади лесных участков для ведения северного оленеводства позволит сделать эту отрасль одной из важных составляющих роста качества жизни и благосостояния в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. Одновременно в целях увеличения ресурсов охотничьих животных, повышения занятости местного населения и обеспечения продовольственной безопасности районов Крайнего Севера планируется проведение мер государственной поддержки по расселению овцебыков.
Будут разработаны и внедрены меры государственной поддержки сохранения традиционной народной культуры малочисленных народов Севера.
Предполагается реализовать комплекс первоочередных мер по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира.
Предусматривается создать систему государственного статистического наблюдения, мониторинга и анализа состояния малочисленных народов Севера, соответствующую современным информационным потребностям и международным рекомендациям в области защиты прав коренных народов.
По итогам Всероссийской переписи населения 2010 года будет проведен анализ динамики демографических показателей и показателей уровня жизни малочисленных народов Севера.
Задача сохранения и поддержки традиционного образа жизни малочисленных народов Севера является одной из приоритетных при реализации стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года и стратегии социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года.
В результате реализации мероприятий первого этапа будут созданы нормативные правовые и экономические условия для развития традиционного природопользования, роста качества жизни и улучшения демографической ситуации среди малочисленных народов Севера, сформированы системы информационного и методического обеспечения.
На втором этапе (2012-2015 годы) предусматривается продолжить осуществление мероприятий по созданию условий для устойчивого развития малочисленных народов Севера.
Ожидается, что на втором этапе в результате реализации мер государственного стимулирования и поддержки произойдут существенные изменения уровня качества жизни малочисленных народов Севера, их занятости в традиционных видах хозяйственной деятельности, снизится зависимость мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности от завоза топлива и нефтепродуктов в связи с использованием местных (в том числе альтернативных) источников теплоэнергоснабжения, будет обеспечен доступ малочисленных народов Севера к медицинским услугам (включая возможности мобильной медицины и телемедицины), сети Интернет и мобильной связи.
Предполагается создать необходимые условия для занятости представителей малочисленных народов Севера в традиционных отраслях хозяйственной деятельности, а также в этнотуризме, экологическом туризме, организации лесовосстановительных, землеустроительных, природоохранных работ, мониторинге состояния окружающей природной среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Усилия государства в подготовке национальных кадров для работы в бюджетной сфере позволят увеличить долю малочисленных народов Севера среди сельских врачей и учителей.
На основе осуществления модельных проектов территорий традиционного природопользования начнется формирование сети территорий традиционного природопользования федерального значения.
В 2015 году будут подведены итоги проведения в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира.
В результате реализации мероприятий второго этапа предполагается достигнуть положительных демографических тенденций среди большинства малочисленных народов Севера, включая увеличение показателя ожидаемой продолжительности жизни, увеличение в 1,3 раза по сравнению с 2007 годом суммарного коэффициента рождаемости, снижение смертности детей первого года жизни в 1,5 раза по сравнению с 2007 годом.
На третьем этапе (2016-2025 годы) будут сформированы условия для устойчивого развития малочисленных народов Севера, в том числе включающие эффективные механизмы сохранения исконной среды обитания и традиционного образа жизни, завершение модернизации традиционной хозяйственной деятельности и всей социальной сферы (включая систему образования, здравоохранения, культуры) в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.
В результате реализации мероприятий третьего этапа к 2025 году предполагается достигнуть среднероссийских показателей качества жизни малочисленных народов Севера, а также снизить смертность детей первого года жизни не менее чем в 2 раза по сравнению с 2007 годом.
Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
официальный электронный
текст НТЦ "Система"
Российская Федерация включает в себя немалое количество самых различных народов - по подсчетам специалистов, около 780 групп. Так называемые малочисленные народы России проживают на северной территории, пролегающей вдоль 30 регионов страны. Если суммировать их численность, то их окажется не так уж и много: чуть больше четверти миллиона. По состоянию на 2010 год в нашем государстве проживает порядка 45 групп коренного типа. В этой статье будет подробно рассказано про особенности проживания, юридические полномочия, проблемы и правовой статус малочисленных народов России.
Что представляют собой российские малочисленные народы?
Малыми специалисты называют небольшие этнические общности, сохраняющие свои традиции, обычаи и культурные особенности проживания. Проблема жизнедеятельности малых народов поднимается не только на общероссийском, но и на мировом уровне. Так, в 1993 году Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, в соответствии с которой малочисленным и коренным общинам должно уделяться особое внимание. Россия тогда не осталась в стороне: Конституция 1993 года провозгласила принцип гарантии прав и свобод, как для обычных граждан, так и для коренных представителей страны. На конституционном уровне закрепление прав коренных жителей является неотъемлемым элементом в системе защиты и поддержки демократического государственного развития.
Почему проблеме существования малочисленных народов России в последнее время уделяется особое внимание? Ответ на этот вопрос кроется в истории. Дело в том, что еще в начале XX века некоторые народы нашего государства столкнулись с целым рядом проблем: экономических, демографических, социальных и, конечно же, культурных. Произошло это, как не сложно догадаться, из-за глубочайших государственных перемен: революций, репрессий, гражданской и Великой Отечественной войны и т. д. В начале же 90-х годов остро встал вопрос о сохранении оставшихся коренных и малочисленных народов России.
Надо сказать, что этносы малочисленного типа играют не последнюю роль в культурном развитии страны. Более того, они являются неотъемлемой частью многонационального народа России, выступают в качестве самостоятельного фактора, благодаря которому происходит возрождение некогда великой российской государственности. Так в чем же заключается политика нынешних властей по отношению к малочисленным народам России? Об этом будет рассказано далее.
Правовая основа существования коренных народов в РФ
Юридическое закрепление статуса тех или иных этносов - явление далеко не новое. Еще в начале XIX века в Российской Империи существовал специальный Устав о жизни инородцев, датировавшийся 1822 годом. В этом документе коренным жителям тех или иных территорий России гарантировались права на самоуправление, землю, культурную самобытность и т. д. В советское время продолжалась похожая политика, однако места расселения национальных меньшинств стали безжалостно делиться. Переселение с места на место, а также принцип патернализма (диктата поведенческих норм) сыграли с малыми народами злую шутку: вековые традиции и обычаи понемногу стали исчезать.
Проблема была обнаружена в 90-е годы. Дабы не допустить дальнейшего ускорения процессов удаления языковых и культурных особенностей среди коренных и малочисленных народов России, был закреплен ряд юридических норм, провозглашающих принцип самобытности и сохранения традиционной культуры среди этносов коренного типа.
Первый и самый важный источник это, конечно же, российская Конституция. Здесь стоит выделить статью 72, в которой говорится о совместном регулировании прав и свобод национальных меньшинств регионами и федерацией. В статьях 20 и 28 говорится о возможности указывать свою национальную принадлежность. Во многих федеральных законах и прочих нормативных актах закрепляется принцип равноправия различных этнических групп. Стоит выделить ФЗ "Об основных избирательных правах граждан", ФЗ "О языках в РФ" и многие другие законы.
Конституционный суд РФ является основным государственным органом в стране, в чьи обязанности входит правовая защита малочисленных народов. Эта же инстанция устанавливает для этнических групп специальные гарантии и права, о которых будет рассказано далее.
О льготах и гарантиях для малочисленных народов России
Что гарантируют этническим меньшинствам российские федеральные законы? Если речь идет о политической сфере, то выделить здесь стоит отдельные юридические предпосылки для широкого участия народов коренного типа в работе государственных органов РФ и инстанциях местного самоуправления. Каким образом это работает? Согласно ФЗ "Об избирательных правах граждан" должны быть установлены специальные квоты представительства во властных органах. Происходить это должно за счет формирования избирательных округов, куда входило бы меньшее количество людей, чем установлено в законе. Избирательные округи могут касаться отдельных национальных поселений, этнических объединений, племен и т. д.
Следующая сфера, в которой возможны льготные права коренных малочисленных народов России - это экономика. В этой области должны применяться методы по качественному развитию хозяйственной деятельности традиционного типа. Должны приниматься меры по созданию особых территорий, в которых была бы возможность использовать традиционные методы природопользования. Не стоит забывать и о бюджетных ассигнованиях, направленных на поддержку народных промыслов. Со строгим учетом интересов коренных народов могут подлежать приватизации производственные предприятия. При этом налогообложение таких предприятий будет осуществляться с учетом возможных льгот и дотаций.
Наконец, льготные права малочисленных народов России можно осуществлять и в социально-культурной области. Здесь стоит рассказать о принятии условий по сохранению духовных и культурных основ того или иного коренного народа. Этнические средства массовой информации, соответствующий язык и литература должны всячески поддерживаться со стороны государственных властей. Необходимо периодически проводить научные исследования культурных сфер малочисленных народов.
Международное право о малочисленных народах
Национальная правовая основа, содержащая в себе нормы о защите правового статуса коренных малочисленных народов России, базируется на принципах, установленных международным правом. Иначе говоря, российское право не должно противоречить международным юридическим нормам. Это правило закрепляется и в отечественной Конституции 1993 года.
Все нормативные акты международного характера, гласящие о проблемах малочисленных народов земли, можно поделить на три основные группы. В первую такую группу входят документы, носящие рекомендательный характер. Что это означает? Если вкратце, то Декларация о языковых меньшинствах, Венская (1989 год), Парижская (1990 год), Женевская (1991 год) и многие другие документы декларативного характера направлены на стимулирование благоприятного отношения к этническим меньшинствам.
Вторая группа включает в себя документацию, целью которой является оказание идеологического и культурного влияния на правовую систему того или иного государства. Например, Конвенция № 169 гласит о племенных народах, Конвенция СНГ от 1994 года о реализации качественной защиты прав меньшинств и т. д. Особенностью представленной группы является игнорирование Россией содержащейся в ней документации. Составляет ли это группу проблем коренных малочисленных народов России? Скорее всего, нет. Ведь существует третья группа, в которую входят юридически обязательные для любого государства документы.
Последнюю составляют международные документы, призванные защищать национальные меньшинства от различного рода дискриминационных и принижающих их достоинство моментов. Так, существует Пакт о политических и гражданских правах 1965 года, Европейская конвенция о защите прав и свобод человека 1950 года и многие другие документы, обязательные для исполнения российским государством.
Права и свободы российских малочисленных народов
На сегодняшний день в России действует Федеральный закон № 256-ФЗ "О гарантиях прав коренных народов России" от 1999 года. В статье 8 представленного нормативного акта сообщается о правах этнических меньшинств. Что именно здесь стоит выделить?
Народы малочисленного типа, а также их объединения должны всячески поддерживаться государственной властью. Необходимо это для защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, различного рода промыслов и хозяйствования. Именно поэтому такие народы имеют право на пользование в местах своего обитания полезными ископаемыми, почвами, животными и растительными организмами.
Предоставляется оно, конечно же, на безвозмездной основе. Однако это далеко не единственное право народов рассматриваемого типа. Здесь также стоит выделить:
- право на участие в осуществлении контроля над использованием собственных земель;
- возможность осуществлять контрольно-надзорную деятельность за исполнением федеральных законов и нормативных актов Российской Федерации;
- право на постройку и реконструкцию хозяйственных, бытовых и производственных объектов;
- возможность своевременно получать от Российской Федерации денежные средства или материальное довольствие, необходимое для культурного или социально-экономического развития народов;
- право на участие в осуществлении государственной власти или органов местного самоуправления - напрямую или через уполномоченных представителей;
- возможность делегировать своих представителей во властные инстанции;
- право на возмещение убытков, которые были причинены в результате ущерба природной среде обитания;
- право на получения от государства помощи в виде реформирования той или иной социальной сферы.
Это, конечно же, далеко не все возможности, которые закрепляет закон. Здесь также стоит выделить замену военной службы альтернативной гражданской, возможность создавать особенные самоуправленческие инстанции, право на осуществление судебной защиты и т. д. Надо сказать, что все представленные права составляют юридический статус малочисленных народов России.
Проблемы малочисленных российских народов
Прежде чем приступить к рассказу об особенностях жизнедеятельности самых известных коренных этносов нашего государства, стоит обозначить основные проблемы, с которыми этим этносам часто приходится сталкиваться.
Первая и, наверное, самая важная проблема - это идентификация национальных меньшинств. Процесс идентификации может быть групповым и индивидуальным. Трудности возникают при поиске соответствующих критериев и процедур. Вторая проблема касается прав меньшинств. Как известно, коренным народам требуются особенные права. Для этого необходимо качественно определить условия, при которых реализация специальных прав была бы возможной. Трудности могут возникнуть при обеспечении адресности и правильного применения прав в частных или публичных юридических сферах.
Третьей проблемой коренных малочисленных народов Севера России можно называть трудность самоопределения таких этносов. Дело в том, что в этой области существуют проблемы целесообразности формирования территориальных образований, наделения правами или построения гарантий этих прав. Отсюда вытекает и еще одна проблема, тесно связанная с системой правового регулирования и защищенности. Здесь крайне актуальны вопросы соотношения начал регионального и федерального уровня, заключения договоров между этносами, применения обычного права и т. д. Кстати, проблема государственного управления по делам малочисленных народов РФ также стоит довольно остро. Если речь идет об уровнях соответствующих государственных инстанций, о делегировании полномочий инстанций местного самоуправления, то здесь могут возникнуть некоторые трудности организационного характера.
Стоит также выделить проблему статуса общественных организаций национальных меньшинств. Дело в том, что подобным организациям можно было бы предоставить довольно большие и объемные права, касающиеся избирательного процесса, защиты интересов, контроля над выполнением полномочий и т. д. Трудности здесь могут возникать, опять-таки, при вопросе о целесообразности подобного рода действий.
Влияние на культуру малочисленных народов
В различных международных договорах и национальных нормативных актах устанавливаются правила, которые ни в коем случае нельзя нарушать. Касаются они и многовековых культурных традиций того или иного народа. Все-таки, советские времена не лучшим образом сказались на отдельных малочисленных народах. Так, стоит обратить внимание на ижорцев, коих в период с 1930 по 1950 годы поубавилось в несколько раз. А ведь это только единичный пример. Государственный патернализм, выбранный в качестве приоритетного вектора культурного развития в советское время, очень плохо сказался почти на всех самобытных народах России. Надо сказать, что некая форма патернализма присутствует и сегодня, вопреки всем установленным законам и правилам. И это еще одна проблема малочисленных народов России, на которую стоило бы обратить пристальное внимание.
Все дело в том, что во многих народах Севера идет непримиримая борьба с шаманизмом. При этом именно шаманизм оказывает наибольшее влияние на традиции и культуру национальных меньшинств. Способствует борьбе в какой-то мере и всероссийская клирикализация. Так, в республике Саха местной православной епархией была поставлена задача по полнейшему искоренению язычества на близлежащих территориях. Безусловно, можно ссылаться на историю, ведь подобная борьба велась еще во времена царской России. Но так ли это хорошо сегодня? В условиях сохранения светскости и приоритета культурных обычаев подобные действия церкви должны расцениваться как силовое давление на традиции тех или иных народов.
Список малочисленных народов России
От Кольского полуострова, расположенного в Мурманской области, вплоть до дальневосточных регионов расположено множество самых различных национальных меньшинств. Список малочисленных народов России хоть и установлен довольно давно, но, тем не менее, время от времени дополняется. Стоит назвать самые известные национальные меньшинства России:
- Республика Карелия и Ленинградская область: вепсы, ижорцы, водь и кумадинцы;
- Камчатка: алеуты, алюторцы, ительмены, камчадалы, коряки, чукчи, эвенки, эвены и эскимосы;
- Красноярская область и Якутия: долганы, нганасаны, ненцы, селькупы, телеуты, энцы;
- Саха и Магаданская область: юкагиры, чуванцы, ламуты, орочи, коряки.
Естественно, список не полный. Он может постоянно дополняться, ведь одни народы все еще обнаруживаются, а другие и вовсе "вымирают". Описание малочисленных народов Севера России будет представлено далее.
О самом крупном и самом малочисленном народах Севера России
Список малочисленных народов РФ постоянно пополняется. Связано это с открытием новых, доселе неизвестных поселений. Например, не так давно статус этнического меньшинства приобрела группа водь, состоящая всего из 82 человек. К слову, именно водь является самым малочисленным народом России. Проживает этот этнос в Ленинградской области, а потому входит в финно-угорскую группу. Говорят представители водь на эстонском наречии. До сих пор основным занятием этого народа является земледелие, ремесленничество и лесной промысел. На данный момент водь занимается поставкой продукции в столицу Ленинградской области. Надо сказать, что распространение православия и множественные смешанные браки заметно повлияли на рассматриваемую национальную группу. Выразилось это в практически полной утере национального языка и многовековой культуры.
Стоит чуть более подробно рассказать про остальные малочисленные народы Севера России. Так, в противовес самому небольшому народу малочисленного типа, существует и самый крупный. На данный момент это группа карелов. На территории Выборгской и Ленинградской областей их насчитывается порядка 92 тыс. человек. Карельский этнос сформировался к началу 13-го века. Удивительным кажется тот факт, что массовое крещение на новгородской территории практически никак не повлияло на культуру карелов. В этой группе мало кто понимал русский язык, а потому пропаганда православия не коснулась столь самобытной группы и не смогла повлиять на традиции этого народа. Основным занятием карелов является рыболовство и оленеводство. На сегодняшний день в Карельской республике хорошо развита промышленность деревообрабатывающего типа.
Народы Чукотки
Многим известно, что именно на территории Чукотского автономного округа проживает наибольшее количество национальных меньшинств. Чуванцев, например, насчитывается порядка полутора тысяч человек. Это арктическая раса большой монголоидной группы. Большинство представителей чуванцев говорит на чукотском языке с небольшим русским диалектом. Еще одна такая группа известна всем россиянам: это чукчи. Насчитывается их около 15 тыс. человек. Проживают чукчи в Якутии.
Всего на Чукотке проживает порядка 90 тыс. человек. Хотя еще 30 лет назад эта цифра бала гораздо больше. В чем же причина? Почему с начала 90-х годов представителей национальных меньшинств заметно поубавилось? Затрудняются ответить на этот вопрос даже самые видные специалисты. Ведь похожая ситуация происходит и на Камчатке, где от 472 тыс. человек по состоянию на 1991 год осталось сегодня только 200 тыс. Возможно, все дело в урбанизации, хотя статистика не дает каких-то высоких показателей в этой области. Справедливости ради надо отметить, что проблемы решаются при помощи проведения качественной политики по сохранению малых народов России.
В мае 2012 г. в Нью-Йорке проходила работа 11 Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов. На этом форуме среди прочих был представлен и доклад Правительства Российской Федерации «О реализации политики устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
О реализации политики устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
Российская Федерация является одним из крупнейших многонациональных государств, сложившихся на федеративной основе. Народы России в большинстве своем исторически сформировались на ее территории, в этом смысле все они, независимо от их численности и мест проживания, являются коренными народами России, сыгравшими значительную роль в формировании российской государственности.
По данным последней Всероссийской переписи населения 2010 года, в России проживают представители 194 этнических общностей.
В соответствии с Федеральным законом от 30 апреля № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», в том числе среди них выделяется 47 коренных малочисленных народов, согласно четырем критериям отнесения народов Российской Федерации к коренным малочисленным, а именно:
— проживание на территориях традиционного расселения своих предков;
— сохранение традиционного образа жизни и хозяйствования;
— осознание себя самостоятельными этническими общностями;
— численность в Российской Федерации составляет менее 50 тыс. чел,
Коренные малочисленные народы имеют особый статус, закрепленный Конституцией Российской Федерации. Они компактно проживают более чем в 30 субъектах Российской Федерации, говорят на 47 языках и диалектах.
40 народов из указанных 47 составляют особую группу, проживают в экстремальных условиях циркумполярной зоны, находятся под попечительством государства и имеют правовой статус коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (далее — коренные малочисленные народы Севера). Перечень этих народов утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 г. № 536-р.
В настоящее время коренные малочисленные народы Севера расселены на территории 28 субъектов Российской Федерации (республики Алтай, Бурятия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Тыва, Хакасия; Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Приморский, Хабаровский края; Амурская, Вологодская, Иркутская, Кемеровская, Ленинградская, Магаданская, Мурманская, Сахалинская, Свердловская, Томская, Тюменская области; Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Вследствие особой уязвимости традиционного образа жизни и среды обитания им, в соответствии с российским законодательством, гарантирован особый правовой статус и приоритетность пользование природными ресурсами.
7 остальных малочисленных народов (абазины, бесермяне, водь, ижорцы, нагайбаки, сету (сето), шапсуги) не проживают в циркумполярной зоне, но также пользуются особыми правами в сфере сохранения этнической самобытности, социального обеспечения, сохранения традиционного образа жизни и деятельности.
За период между двумя Всероссийскими переписями населения (2002-2010 годы) общая численность коренных малочисленных народов увеличилась с 306,7 тыс. чел. до 316,0 тыс. чел. (т.е. на 9,3 тыс. чел., или на 3,0%), в том числе численность коренных малочисленных народов Севера возросла с 244 тыс. чел. до 257,9 тыс. чел. (т.е. на 13,9 тыс. чел., или на 5,7%). При этом численность ряда коренных малочисленных народов Севера прирастала гораздо более высокими темпами (например, теленгитов — на 55%, сойотов — на 30%, челканцев — на 38%, тубаларов — на 26%, эвенов (ламутов) — на 14%, долган — на 9%, эвенков — на 8%, хантов — на 8%, манси — на 7%).
Уязвимость традиционного образа жизни каждого из коренных малочисленных народов, особенно коренных малочисленных народов Севера, суровые климатические условия, в которых они проживают, процессы урбанизации и глобализации делают весьма актуальной и необходимой планомерную деятельность государства по сохранению их культуры и традиционного образа жизни.
2. Государственная политика России в отношении коренных малочисленных народов Севера
2.1. Основная цель и принципы государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера.
Российская государственная политика в отношении коренных малочисленных народов, в том числе коренных малочисленных народов Севера, ориентирована на обеспечение их устойчивого развития и основывается на положениях национального законодательства, которые в значительной степени совпадают с положениями Декларации ООН о правах коренных народов.
Переход от советской плановой к рыночной экономике и необходимость государственной поддержки коренных малочисленных народов Севера в современных условиях потребовала формирования новой государственной политики Российской Федерации в отношении коренных народов.
Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее — Концепция) является ключевым документом, определяющим основные принципы российской государственной политики по защите прав малочисленных народов Севера. Эта Концепция утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. № 132-р.
Основная цель политики устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера — укрепление их социально-экономического потенциала, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей, как на основе целевой поддержки государства, так и путем мобилизации внутренних ресурсов самих народов.
Принципами, на которых основана политика устойчивого развития, являются:
— гарантия прав коренных малочисленных народов Севера в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации;
— комплексность решения задач социально-экономического и этнокультурного развития коренных малочисленных народов Севера;
— координация действий органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов их социально-экономического и этнокультурного развития;
— обеспечение эффективного участия коренных малочисленных народов Севера в достижении своего устойчивого развития;
— признание значения земли, других природных ресурсов, включая биологические, и благополучия окружающей природной среды как основы традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера;
— рациональное использование земель и других природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
— признание права коренных малочисленных народов Севера на приоритетный доступ к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
— участие представителей и объединений коренных малочисленных народов Севера в принятии решений по вопросам, затрагивающим их права и интересы, при освоении природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
— необходимость оценки культурных, экологических и социальных последствий предлагаемых к реализации проектов и работ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера;
— возмещение ущерба, нанесенного исконной среде обитания, традиционному образу жизни и здоровью коренных малочисленных народов Севера.
2.2. Реализация политики устойчивого развития в отношении коренных малочисленных народов Севера по приоритетным направлениям.
В современных условиях активного промышленного освоения природных ресурсов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера политика устойчивого развития основывается на необходимости сохранения исконной среды обитания и традиционного природопользования этих народов, развития их традиционного образа жизни при обеспечении равных возможностей доступа к основным социальным услугам.
2.2.1. С оздание условий для улучшения системы здравоохранения и медицины в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, повышения их демографических показателей, в том числе путем снижения детской смертности и увеличения продолжительности жизни.
В 24 из 28 субъектов Российской Федерации, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера, реализуются региональные программы модернизации здравоохранения. Внедряются новые стандарты медицинской помощи для представителей коренных малочисленных народов Севера по таким распространенным среди них заболеваниям как болезни системы кровообращения, органов пищеварения, органов дыхания, злокачественные новообразования. Особое внимание уделяется развитию службы охраны материнства и детства, внедрению дистанционных телекоммуникационных технологий оказания медицинской помощи (в настоящее время активно апробируются в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах). Предусматривается оказание услуг по зубопротезированию.
Реализация данных программ осуществляется в 2011-2012 годах в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» в целях повышения качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой застрахованным лицам, в том числе из числа представителей коренных малочисленных народов Севера.
Всего в реализацию мероприятий в рамках региональных программ модернизации здравоохранения в местах проживания коренных малочисленных народов Севера включено более 1000 медицинских учреждений.
Во всех 28 субъектах Российской Федерации, в которых проживают представители коренных малочисленных народов Севера, принимаются особые меры, направленные на снижение масштабов злоупотребления алкоголем и на профилактику алкоголизма среди коренного населения, а в 7 субъектах Российской Федерации (Вологодская область, Красноярский край, Чукотский автономный округ, Республика Алтай, Кемеровская область, Тюменская область, Забайкальский край) действуют специальные программы, направленные на снижение уровня потребления алкоголя.
В результате проводимых мероприятий в сфере здравоохранения ситуация в области охраны здоровья коренных малочисленных народов Севера в целом улучшается. Так, с 2005 по 2010 годы в большинстве регионов, на территории которых проживают данные народы, отмечается тенденция к увеличению естественного прироста населения (снижению естественной убыли).
Так, обеспеченность коренных малочисленных народов Севера врачами и средним медицинским персоналом в 2009 году по сравнению с 2008 годом увеличилась на 6,4% и 4,2% соответственно.
В целом обеспеченность средним медицинским персоналом в местах проживания коренных малочисленных народов Севера повсеместно выше среднероссийского показателя на 31,3%, а обеспеченность врачами превышает среднероссийский уровень в 4 субъектах Российской Федерации (Чукотском автономном округе — на 76,9%, Республике Коми — на 67,3%, Ханты-Мансийском автономном округе — на 49,4% и Тюменской области — на 42,4%).
2.2.2. Повышение доступа к образовательным услугам коренных малочисленных народов Севера с учетом их этнокультурных особенностей, в том числе путем расширения использования родных языков в образовательном процессе.
Одним из шагов по повышению доступа коренных малочисленных народов Севера к образовательным услугам является модернизация региональных систем общего образования. Ведется оснащение современным оборудованием образовательных учреждений в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, приобретаются транспортные средства для перевозки обучающихся; пополняются фонды школьных библиотек. Общий объем предоставленных из федерального бюджета в 2011 году на эти цели субсидий составил 20 млрд. рублей.
В целом в России, по данным переписи 2010 года, используется 277 языков и диалектов, при этом в системе школьного образования функционирует 89 языков, в том числе на 39 языках ведется все обучение, а 50 языков народов России изучаются только как учебный предмет.
Языки коренных малочисленных народов Севера характеризуются ограниченным использованием, преимущественно в рамках семьи или малых производственных коллективов. Языками коренных малочисленных народов Севера, на которых в школе ведется весь процесс обучения, являются чукотский, эвенкийский, эвенский и юкагирский (то есть на них преподаются неязыковые учебные предметы, такие как математика или физика).
В качестве отдельных предметов в российских школах преподаются 17 языков — долганский, ительменский, кетский, корякский, манси, нанайский, нганасанский, ненецкий, нивхский (2 диалекта), саамский, селькупский, тофаларский, ульчский, хантыйский (3 диалекта), шорский, эскимосский языки. С 2005 г. в школах Окинского района Республики Бурятия стал изучаться сойотский язык, который до недавнего времени был бесписьменным.
В целях развития родных языков коренных малочисленных народов Севера принимаются региональные целевые программы. Такие программы действуют в республиках Алтай, Саха (Якутия), Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, Хабаровском крае, Магаданской и Кемеровской областях.
На языках данных народов разрабатывается и издается учебная, научная и художественная литература, в том числе и на электронных носителях, для использования в образовательном процессе.
Например:
— в Магаданской области изданы и переизданы учебные пособия по эвенкийскому языку, литературе народов Северо-Востока России и по истории родного края, а также русско-эвенкийский разговорник;
— школы Республики Саха (Якутия) в 2009-2011 гг. получили около 12 тыс. экземпляров учебной литературы на эвенском, эвенкийском, чукотском и юкагирском языках;
— в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре изданы и поставлены в образовательные учреждения 36 комплектов учебников и учебных пособий по мансийскому языку, 128 — по хантыйскому языку в разрезе диалектов.
В общеобразовательных учреждениях в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера регулярно проводятся научно-практические конференции и учебные семинары по вопросам организации изучения родных языков и национальных культур малочисленных народов (в республиках Бурятия, Саха (Якутия), Красноярском крае, Архангельской области и других). В институтах повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования и высших учебных заведениях действуют курсы повышения квалификации (в республиках Бурятия, Хакасия, Хабаровском, Красноярском крае, Кемеровской, Мурманской, Томской, Сахалинской областях, Ямало-Ненецком автономном округе и др.).
В образовательные программы повышения квалификации педагогических работников введены модули по истории и культуре коренных малочисленных народов Севера, а также проектная деятельность по воспитательной работе с обучающимися.
Целевой приём представителей коренных малочисленных народов Севера в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования осуществляется в соответствии с договорами образовательных учреждений с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Так, целевую подготовку специалистов с высшим образованием из числа коренных малочисленных народов Севера по заявкам субъектов Российской Федерации осуществляют Российский государственный педагогический университет имени А.И. Герцена, Северо-Восточный федеральный университет имени М.К. Аммосова, Югорский, Горно-Алтайский, Бурятский государственные университеты. Ханты-Мансийский технолого-педагогический колледж реализует проект «Подготовка национальных педагогических кадров с дополнительной подготовкой в области родного языка и литературы» (ежегодный набор — 85 студентов). В Николаевском-на-Амуре педагогическом колледже малочисленных народов Севера осуществляется дополнительная подготовка студентов по ульчскому, нивхскому и эвенкийскому языкам. Нарьян-Марский социально-гуманитарный колледж имени И.П. Выучейского осуществляет дополнительную подготовку студентов по преподаванию родного (ненецкого) языка. Образовательные программы Северного национального лицея (Мурманская область) направлены на сохранение самобытной культуры саамов.
Отдельным направлением работы является разработка образовательной программы профессиональной переподготовки по специальности «Менеджмент этнокультурных проектов». Обучение по этой специальности ведется с 2010-2011 учебного года на базе Московской высшей школы социальных и экономических наук.
Данная специальность является первой в России программой магистерского уровня в сфере этнокультурного менеджмента и ориентирована на специалистов органов местного самоуправления, представителей региональных органов исполнительной власти, общественных объединений, деятельность которых связана с традиционными культурными сообществами, обеспечением устойчивого развития коренных малочисленных народов.
Целью является повышение квалификации управленцев из числа коренных малочисленных народов в сфере этнокультурного менеджмента, в том числе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.
2.2.3. Увеличение степени занятости коренных малочисленных народов Севера путем развития и модернизации их традиционной хозяйственной деятельности, содействия предпринимательству и самозанятости.
Наилучшие результаты в развитии занятости среди коренных малочисленных народов Севера удается достигнуть благодаря содействию предпринимательству и самозанятости безработных граждан.
Во всех субъектах Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, реализуются региональные программы, в рамках которых оказывается содействие самозанятости безработных граждан и стимулирование создания безработными гражданами, открывшими собственное дело, дополнительных рабочих мест для трудоустройства безработных граждан. Безработные граждане из числа коренных малочисленных народов Севера, которым было оказано содействие в организации предпринимательской деятельности, осуществляют свой бизнес преимущественно в сфере народных промыслов и ремесел, производства и реализации сельскохозяйственной продукции, животноводства, заготовки леса.
Например, в субъектах Российской Федерации, на территории которых проживают и осуществляют традиционную хозяйственную деятельность коренные малочисленные народы Севера, в 2011 г. открыли собственное дело 1,9 тыс. безработных граждан, которые создали 1223 дополнительных рабочих места для трудоустройства безработных граждан.
В Архангельской области представители коренных малочисленных народов Севера открыли собственное дело по ремонту обуви и изделий из кожи, выделке и крашению меха, производству меховых изделий.
В Ханты-Мансийском автономном округе организовано собственное дело по разведению оленей для получения мясной продукции и шкур животных для реализации, в том числе, на рынке г. Ханты-Мансийска.
В Нижнеудинском районе Иркутской области безработными гражданами из числа тофалар организовано собственное дело по разведению лошадей и мулов, а в Катангском районе безработными из числа эвенков осуществляются заготовки леса.
Целенаправленная работа на государственном уровне проводится в Российской Федерации по линии создания в местах проживания данных народов цехов по первичной и глубокой переработке продукции оленеводства и других традиционных промыслов, в том числе с использованием современных технологий.
2.2.4. Повышение качества жизни коренных малочисленных народов Севера путем строительства жилья, объектов связи, инфраструктуры и т.д.
Для проведения мониторинга качества жизни коренных малочисленных народов Севера на федеральном уровне разработана специальная система индикаторов качества их жизни и социального состояния, а также благосостояния общин (в настоящее время находится на рассмотрении в федеральном правительстве).
Учитывая обширность территории, на которой проживают коренные малочисленные народы Севера, низкую плотность населения и неосвоенность пространств циркумполярной зоны, особое внимание уделяется усилиям по обеспечению представителей коренных малочисленных народов Севера в местах своего традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности качественными услугами связи, включая мобильную связь и сеть Интернет. В частности, между Федеральным агентством связи и операторами универсального обслуживания ОАО «Сахателеком», ОАО «Чукоткасвязьинформ», ОАО «Сибирьтелеком», ОАО «Дальсвязь», ОАО «КБ Искра», ОАО «Северо-Западный Телеком» заключены договора на обеспечение оказания универсальных услуг связи в районах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера.
Перспективным направлением является решение вопроса о развитии комплексной социальной застройки селитебных территорий в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера. Для этого планируется применение технологии быстрого возведения малоэтажных зданий повышенной заводской готовности с использованием энергоэффективных и экологически чистых термоструктурных панелей.
Соответствующие меры, а также строительство объектов социальной инфраструктуры и др. осуществляются в рамках предоставления из федерального бюджета специальных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера, на поддержку этих народов. Предоставление субсидий осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 217. Объем предоставленных субсидий составлял в 2009 г. — 600 млн. руб., 2010 г. — 240 млн. руб., в федеральном бюджете на 2011-2013 гг. — 240 млн. руб. ежегодно.
2.3. Этнокультурные и хозяйственные права коренных малочисленных народов Севера.
Гарантия соблюдения прав коренных малочисленных народов закреплена в статье 69 Конституции Российской Федерации, в развитие которой Российская Федерация обеспечивает в том числе защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни этой группы населения.
Сохранение и защита исконной среды обитания понимается не столько в экологическом смысле, как консервация экосистем, а скорее как сохранение максимально свободного доступа к природным ресурсам как «основе жизни и деятельности» (п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации), естественной среде обитания народов, ведущих традиционный образ жизни. Сохранение традиционного образа жизни, в свою очередь, зависит не только от сохранения культурного наследия и языка, самоидентификации представителей коренных малочисленных народов, но и от сохранения экономической базы жизни общин, то есть развития традиционных отраслей хозяйствования (охота, рыболовство, оленеводство) и традиционных ремесел.
Необходимо разделять наличие у представителей коренных малочисленных народов Севера специальных прав этнокультурного и хозяйственного характера.
2.3.1. Реализация этнокультурных прав коренных малочисленных народов Севера.
Обеспечение прав этнокультурного характера представителей коренных малочисленных народов Севера (удовлетворение этнокультурных потребностей, сохранение культурного наследия, популяризация и широкое распространение в обществе этнографических знаний, развитие этнотуризма в местах их традиционного проживания) в соответствии с действующим российским законодательством может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Оно имеет экстерриториальную основу и распространяется на все коренные малочисленные народы, вне зависимости от климатических или иных особенностей мест их обитания.
Поддержка этнокультурного развития народов России, наряду с укреплением общегражданского единства, составляет две ключевые цели реализации государственной национальной политики.
В частности, в рамках проведения Второго Международного десятилетия коренных народов мира на федеральном и региональном уровне осуществляется реализация соответствующих комплексов мер, которые предполагают проведение мероприятий, направленных, прежде всего, на развитие традиционной этнической культуры коренных малочисленных народов Севера, сохранение и приумножение их культурного наследия. На федеральном уровне в 2008-2010 гг. был реализован комплекс первоочередных мер по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия (объем финансирования — 80 млн.
В 2010-2011 гг. только по линии Министерства регионального развития Российской Федерации, ответственного за защиту прав коренных малочисленных народов и обеспечение их этнокультурного развития, было проведено более 40 крупных международных и общероссийских мероприятий данной направленности. В их числе международные научные конференции, съезды коренных народов, фестивали культур, выставки-ярмарки, семинары и т.д.
В качестве наиболее ярких мероприятий, способствующих развитию культуры коренных малочисленных народов Севера, можно отметить Всероссийскую школу молодежи коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации «Мастерская будущего», призванную способствовать развитию лидерских, управленческих качеств среди молодых представителей коренных малочисленных народов Севера, их социальной мобильности; проект «Беренгия» (гонки на собачьих упряжках, которые проводятся в Камчатском крае с 1990 г. и в 2010 г. получили статус официального праздника региона); семинары по вопросам сохранения родных языков коренных малочисленных народов Севера и др.
В рамках взаимодействия с Всемирной Организацией Интеллектуальной Собственности (ВОИС) 31 октября — 3 ноября 2010 г. в г. Санкт-Петербурге состоялся Международный симпозиум по интеллектуальной собственности, традиционным знаниям, традиционным выражениям культуры и генетическим ресурсам в целях устойчивого развития коренных народов.
Цель этого симпозиума состояла в обсуждении ключевых политических и юридических вопросов, связанных с охраной традиционных знаний и традиционных выражений культуры как объектов интеллектуальной собственности.
С другой стороны, важное значение имеют мероприятия, направленные на популяризацию знаний о коренных малочисленных народах России в российском обществе в целом. Популяризации традиций и обычаев коренных малочисленных народов Севера, развитию интереса к изучению их языка и национальной культуры у представителей других национальностей способствует проведение таких мероприятий, как конкурсы, фестивали, театрализованные постановки, олимпиады, выставки, мастер-классы для учителей, летние профильные лагеря, экскурсии, практические занятия по изучению национальных народных промыслов.
В ряде регионов, например, в Томской области, Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, успешно работают многофункциональные этнокультурные центры, в том числе детские. Кроме того, в образовательных учреждениях в местах проживания и традиционной деятельности коренных малочисленных народов Севера функционируют этнографические музеи, в которых проводятся как учебные занятия по родному языку и национальной культуре, так и внеучебная деятельность, в школьных библиотеках организуются выставки, посвященные национальному творчеству.
На общегосударственном телевидении выпущены серии документальных и мультипликационных фильмов о коренных малочисленных народах России, рассказывающие об эвенках, саамах, тувинцах-тоджинцах, эскимосах, чукчах и коряках. В 2008, 2010, 2011 гг. вышли в свет три издания фундаментального иллюстрированного Атласа культур и религий народов России, включающего мультимедийное приложение. Кроме того, издан фотоальбом «Культура коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», посвященный традиционной культуре коренных малочисленных народов.
Издается приложение «Национальный акцент» к газете «Аргументы недели» с периодичностью 2 раза в месяц. В 2011 г. тираж газеты, включающей данное приложение, превысил 550 000 экземпляров, а аудитория каждого номера газеты, по данным Gallup Media, составила свыше 950 000 человек. Материалы данных выпусков освещают вопросы этнокультурного и социально-экономического развития народов России, в том числе коренных малочисленных народов Севера, сохранения их культуры и языков, взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с национальными общественными объединениями.
Распространению знаний о коренных малочисленных народах Севера способствует также развитие этнографического туризма в местах их традиционного проживания.
Наиболее ускоренными темпами развитие этнотуризма происходит в Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском автономных округах, Республике Саха (Якутия) и т.д. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе предлагаются этнографические туры, предусматривающие посещение священных мест, где туристам помимо знакомства с бытом коренных малочисленных народов Севера предоставляется возможность поохотиться и посетить священные «родовые» места. Согласно оценкам экспертов, при правильной организации бизнеса этнографический туризм в округе по уровню рентабельности превосходит традиционные виды туризма. Кроме того, его развитие будет способствовать укреплению экономического положения общин коренных малочисленных народов Севера.
2.3.2. Реализация хозяйственных прав коренных малочисленных народов Севера.
Хозяйственные права коренных малочисленных народов Севера предполагают приоритетный доступ к пользованию земельными ресурсами, в том числе сельхозугодиями, лесными ресурсами, водными биоресурсами, рыбопромысловыми участками и охотничьими угодьями, освобождение от уплаты налогов на землю и т.д.
В частности, Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает, что в отношении земель «в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим их использования» (п. 3 ст. 7).
В Земельном кодексе Российской Федерации также закреплено право коренных малочисленных народов на использование земель сельскохозяйственного назначения их общинами для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов (ст. 68, 78, 82).
Права коренных народов на приоритетное пользование природными ресурсами зафиксированы также в Лесном кодексе Российской Федерации, который гарантирует при использовании лесов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов, обеспечение защиты их традиционного образа жизни (ст. 48) и бесплатную заготовку древесины для собственных нужд (ст. 30).
Водный кодекс Российской Федерации в качестве одного из принципов устанавливает право использования водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов для осуществления их традиционного природопользования (ст. 3, 54). Использование водных объектов коренными малочисленными народами не требует заключения договоров водопользования (ст. 11). В целях обеспечения участия коренных народов в принятии решений Водным кодексом Российской Федерации предусматривается обязательное включение их представителей в бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа (ст. 29).
Согласно статье 19 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется свободно (без каких-либо разрешений) в объеме добычи охотничьих ресурсов, который необходим для удовлетворения личного потребления.
В соответствии с п. 2 ст. 333.2 Налогового кодекса Российской Федерации освобождаются от налогообложения объекты животного мира и объекты водных биологических ресурсов, добываемые в количестве, необходимом для удовлетворения личных нужд, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов. Коренные малочисленные народы также освобождаются от уплаты земельного налога (ст. 395).
Таким образом, согласно действующему российскому законодательству, хозяйственные права коренных малочисленных народов неотрывно связаны с видами традиционной деятельности и обеспечиваются только в так называемых местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности данных народов.
В 2009 г. российским правительством были утверждены специальные перечни — перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, а также перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации. Перечни утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 г. № 631-р.
Соответствующие перечни были утверждены в целях разрешения проблемы подтверждения коренными малочисленными народами Севера своей этнической принадлежности для получения прав на приоритетное пользование земельными, лесными, водными ресурсами и т.д.
Этническая самоидентификация представителей коренных малочисленных народов Севера затруднена ввиду большого количества смешанных браков, размытых ареалов расселения и других причин.
В советский период коренные малочисленные народы Севера пользовались льготами на основе записи в паспорте своей национальности (этнической принадлежности). Однако в настоящее время графа о национальной (этнической) принадлежности в паспорте гражданина Российской Федерации отсутствует, исходя из нормы статьи 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей соблюдение принципа равенства граждан независимо от национальной принадлежности того или иного лица. Паспорт гражданина Российской Федерации введен в действие в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации».
Кроме того, некоторые представители коренных малочисленных народов Севера проживают в крупных городах, где не ведут традиционную хозяйственную деятельность. И наоборот, представители других национальностей, формально не относящихся к коренным малочисленным народам Севера, проживают в местах их традиционного проживания и ведут традиционный образ жизни.
Утвержденные Правительством России перечни дают возможность на приоритетное пользование природными ресурсами не столько по признакам этнической принадлежности, сколько исходя из принадлежности к числу лиц, ведущих традиционный образ жизни и проживания в местах традиционного расселения. Например, исключается ситуация, когда проживающий в Москве или других крупных центрах представитель коренного малочисленного народа Севера получает льготные квоты на вылов рыбы на Дальнем Востоке. Такой подход отвечает не только букве, но и духу норм законодательства в отношении коренных малочисленных народов.
В настоящее время идет работа по совершенствованию механизмов реализации особого правового статуса коренных малочисленных народов Севера.
Так, в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, сохранения и развития самобытной культуры малочисленных народов предполагалось создавать специальные территории традиционного природопользования (далее — ТТП), на которых допускалась бы только традиционная хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов Севера (Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»).
ТТП отнесены к категории особо охраняемых природных территорий, в отношении которых устанавлен правовой режим, ограничивающий их использование. По сути, на этих территориях охраняется природа, но ограничивается любая хозяйственная деятельность, включая традиционные для коренных малочисленных народов Севера охоту, рыболовство, заготовку древесины.
В настоящее время разработан законопроект, который вводит дифференцированный режим использования и охраны ТТП. Законопроект существенно упрощает процедуру их образования, содержит исчерпывающий перечень видов хозяйственной деятельности, которые могут ограничиваться либо запрещаться в границах ТТП. В частности, может ограничиваться или не допускаться разработка месторождений полезных ископаемых, выполнение иных работ, которые препятствуют ведению коренными малочисленными народами Севера традиционной хозяйственной деятельности и сохранению своего традиционного образа жизни.
Идет совершенствование подхода к обеспечению доступа коренных малочисленных народов Севера к водным биоресурсам, отнесенным к объектам рыболовства.
В настоящее время учет интересов населения, для которого рыболовство является основой существования, осуществляется только через льготное (внеочередное) предоставление рыбопромысловых участков и выделение квот на вылов рыбы для обеспечения жизнедеятельности общин (в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов»).
Поскольку рыболовство является основой существования для большинства коренных малочисленных народов Севера, представляется важным закрепление права осуществлять традиционное рыболовство не только для удовлетворения личных, но также и семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. При этом предлагается делать это свободно, бесплатно, без ограничений по объему добычи (вылова) водных биоресурсов и без предоставления рыбопромыслового участка, но исключительно традиционным методом. Правительством Российской Федерации подготовлен проект соответствующего федерального закона.
2.3.3. Корпоративная социальная ответственность промышленных компаний, ведущих разработку природных ресурсов.
Принятие решений по вопросам, затрагивающим права и интересы коренных малочисленных народов Севера, особенно при освоении промышленными компаниями природных ресурсов на территориях, где они проживают, осуществляется при их участии, в том числе через механизм государственно-частного партнерства.
Так, в Российской Федерации сложилась практика заключения соглашений между корпорациями (занятыми разработкой полезных ископаемых в непосредственной близости к местам традиционного проживания коренных малочисленных народов) региональными властями и коренными народами о поддержке различных культурных, образовательных и других проектов коренных народов. Среди крупных предприятий, заключающих подобные соглашения и оказывающих целевую поддержку общинам коренных народов можно назвать ОАО «ТНК-BP», ОАО «Газпром нефть», ОАО «Лукойл», ОАО «Новатэк», ОАО «Сургутнефтегаз», «Сахалин энерджи» и другие.
Подобные примеры корпоративной социальной ответственности поддерживаются на государственном уровне. Корпорации традиционно выстраивают отношения с коренными народами в разных формах и с разной степенью эффективности. Сейчас промышленные компании признают необходимость создания единых правил таких взаимоотношений.
В связи с этим была разработана и в конце 2009 г. утверждена Методика исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных народов в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации. Методика утверждена приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 декабря 2009 г. № 565. Она носит рекомендательный характер и утверждает типовой двухсторонний договор между промышленными предприятиями и населением, ведущим традиционный образ жизни.
Уже проведены работы по исчислению размера убытков хозяйствам традиционного природопользования, в частности, на территории Ненецкого автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, Амурской области, Забайкальского края, Республики Саха (Якутия).
Вопросы апробации и реализации Методики неоднократно обсуждались с участием представителей органов государственной власти, добывающих компаний, представителей коренных малочисленных народов Севера и экспертного сообщества, в том числе 28 февраля 2012 г. с привлечением промышленных кампаний (ОАО «Новатэк», ОАО «Газпром», ОАО «РусГидро», ОАО «Сургутнефтегаз», ОАО «ЛУКОЙЛ», ОАО «ТНК-ВР» и др.).
3. Институты гражданского общества.
3.1. Общины. Самоуправление.
В России одним из видов некоммерческих организаций коренных малочисленных народов Севера являются общины. Общины — это форма самоорганизации лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера и объединяемых по кровнородственному (семейному, родовому) и (или) территориально-соседскому признакам. Статус общин регулируется нормами Федерального закона от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Общины создаются в целях защиты исконной среды обитания коренных малочисленных народов Севера, сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.
Межрегиональными, региональными и местными объединениями общин коренных малочисленных народов являются союзы (ассоциации) общин.
В Российской Федерации, по данным на 31 декабря 2011 г., зарегистрировано 1172 общин коренных малочисленных народов Севера. Одной из структур, представляющих интересы данных народов на международном и федеральном уровне, является Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которая включает в себя 35 региональных ассоциаций и этнических объединений, в которые входят представители общин. Активно работает «Содружество общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» и общество «Льыоравэтльан».
Российская Федерация последовательно внедряет практику самоуправления и регулирования хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, в том числе в части обеспечения приоритетного доступа к природным ресурсам, на основе принципа общинного самоуправления. В то же время существует необходимость совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей деятельность общин.
Согласно действующему Федеральному закону «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» одно физическое лицо из числа коренных малочисленных народов Севера может создавать не одну, а несколько общин, а также претендовать на получение нескольких квот добычи (вылова) водных биоресурсов и несколько рыболовных участков. Кроме того, данный Федеральный закон позволяет лицам, не относящимся к коренным малочисленным народам Севера и не ведущим традиционный образ жизни, являться учредителями общин с получением соответствующих преференций.
Поэтому в целях упорядочения процесса создания и функционирования общин на федеральном уровне в 2011 г. разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», согласно которому учредители общины не могут одновременно являться учредителями других общин, а члены общины также не могут одновременно являться учредителями и членами других общин.
Принятие законопроекта создаст основу для бесконфликтной реализации прав коренных малочисленных народов Севера на традиционное природопользование.
3.2. Механизмы взаимодействия неправительственных организаций (НПО) коренных малочисленных народов Севера с органами государственной власти, промышленными компаниями.
В Российской Федерации в 2000-е годы сформировались различные формы конструктивного сотрудничества национальных общественных объединений коренных малочисленных народов Севера (сюда входят не только общины) с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, промышленными компаниями.
Кроме того, учитывая низкую численность коренных малочисленных народов, законодательством (Федеральный закон от 7 февраля 2003 г. №21-ФЗ «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации») предусмотрена для них возможность быть избранными в представительные органы на особых условиях. На этом основании часть субъектов Российской Федерации ввела нормы гарантированного представительства коренных малочисленных народов в региональных выборных органах власти. Так, например, в соответствии с Уставом (основным законом) Ханты-Мансийского автономного округа от 26 апреля 1995 г. № 4-оз, один из заместителей губернатора округа является представителем коренных малочисленных народов Севера. Три депутата представляют коренные малочисленные народы в законодательном (представительном) органе государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. Депутаты Думы автономного округа, избранные по многомандатному избирательному округу, составляют Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера, ее председатель является заместителем Председателя Думы автономного округа.
В Ямало-Ненецком автономном округе, Ненецком автономном округе, Красноярском крае и других северных субъектах Российской Федерации существуют специальные подразделения в структуре регионального правительства, ответственные за обеспечение коренных малочисленных народов, проживающих на территории данного региона.
В органах исполнительной власти Хабаровского края, по данным на 2005 г., работало 44 представителя коренных малочисленных народов, в том числе 3 эвенка, 1 удэгеец, 6 эвенов, 1 негидалец, 27 ульчей.
В ряде субъектов Российской Федерации реализуются меры по расширению права участия коренных народов в общественно-политической жизни региона. Так, в соответствии с законом Хабаровского края в 81 населенном пункте избраны уполномоченные представители коренных народов, а при Губернаторе края и главах 15-ти районов края образованы Советы уполномоченных представителей.
Представители коренных малочисленных народов Севера входят в состав Экспертно-консультативного совета при Межведомственной рабочей группе по вопросам межнациональных отношений под руководством Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации. Экспертно-консультативный совет является эффективной формой участия представителей коренных малочисленных народов Российской Федерации в принятии решений по вопросам их этнокультурного развития.
Также представители коренных малочисленных народов входят в состав Национального организационного комитета по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго международного десятилетия коренных народов мира. Оргкомитет осуществляет планирование и контроль реализации целого комплекса конкретных мероприятий по социально-экономическому и этнокультурному развитию коренных малочисленных народов России.
При полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе действует Экспертно-консультативный совет по делам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. В Дальневосточном федеральном округе вопросы взаимодействия с организациями коренных малочисленных народов рассматриваются в рамках Межведомственной комиссии по общественным и религиозным объединениям при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе.
Представители коренных малочисленных народов входят в состав Рабочей группы Общественного совета при Министерстве регионального развития Российской Федерации по вопросам этнокультурной политики и человеческого потенциала.
4. Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере защиты прав коренных малочисленных народов Севера.
Российская Федерация является членом Постоянного форума ООН по правам коренных народов, соблюдает международные обязательства относительно защиты прав коренных малочисленных народов в рамках выполнения положений Международной конвенции ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Рамочной конвенции по защите прав национальных меньшинств Совета Европы, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Европейской социальной хартии.
На основе резолюции ООН от 20 декабря 2004 г. № A/RES/59/174 о проведении в 2005-2014 гг. Второго Международного десятилетия коренных народов мира Правительство Российской Федерации проводит данное десятилетие у себя в стране.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2006 г. № 758-р создан Национальный организационный комитет по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира, который возглавляет Министр регионального развития Российской Федерации. В 16 субъектах Российской Федерации, в которых проживают представители коренных малочисленных народов Севера, также образованы региональные оргкомитеты по проведению мероприятий в рамках Второго Международного десятилетия.
В рамках международного аспекта реализации политики устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера Россия активно взаимодействует с Канадой по решению актуальных вопросов в сфере этнокультурного и социально-экономического развития данных народов.
На основе Меморандума о взаимопонимании между Министерством регионального развития Российской Федерации и Министерством по делам индейцев и развитию Севера Канады о сотрудничестве в области развития коренных народов и северных территорий, подписанного в конце 2007 г. в г. Оттава (Канада), реализуются планы мероприятий, которые в том числе предусматривают проведение совместных российско-канадских круглых столов по вопросам укрепления международного взаимодействия органов государственной власти, институтов гражданского общества, промышленных компаний в сфере развития коренных народов; разработку Кодекса корпоративной этики для защиты прав коренных народов, разработку индикаторов качества жизни коренных народов.
Обсуждение социально-экономического развития районов Крайнего Севера проходит и в ходе заседаний специальной рабочей группы по Арктике и Северу, созданной в рамках Межправительственной Российско-Канадской экономической комиссии.
Примером международного сотрудничества России с приграничными странами в сфере обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера является взаимодействие с Королевством Норвегия и Финляндией.
Российско-норвежское сотрудничество развивается в рамках деятельности Межправительственной Российско-Норвежской комиссии по экономическому, промышленному и научно-техническому сотрудничеству. Взаимодействие ведется путем реализации Плана мероприятий по созданию благоприятных правовых, торгово-экономических и иных условий для интенсификации российско-норвежского приграничного сотрудничества на 2011-2015 гг. В План включены мероприятия, касающиеся углубления сотрудничества российской и норвежской стороной в отношении поддержки коренных малочисленных народов Севера, включая реализацию совместных проектов.
В развитие состоявшихся в 2011 г. договоренностей российской стороны с Правительством Финляндия создана межгосударственная рабочая группа, которая будет координировать реализацию совместных проектов и программ поддержки этнокультурного развития финно-угорских народов России и Финляндии, часть из которых относится к коренным малочисленным народам Севера (вепсы, манси, саамы, ханты).
МФ-информ
11 часов назад, Методология и инструменты государственного планирования Установлен новый порядок формирования сводного доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм Постановление от 17 июля 2019 года №903. Новыми правилами формирования Сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ унифицированы требования к оценке эффективности реализации государственных программ и пилотных государственных программ, которые переведены на проектное управление.
12 часов назад, Бюджеты субъектов Федерации. Межбюджетные отношения Установлены предельные уровни софинансирования из федерального бюджета расходных обязательств субъектов Федерации Распоряжение от 17 июля 2019 года №1553-р. Утверждены предельные уровни софинансирования из федерального бюджета расходных обязательств регионов на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов по субъектам Федерации. Это позволит федеральным органам исполнительной власти – главным распорядителям средств федерального бюджета и органам исполнительной власти субъектов Федерации определить объёмы софинансирования при предоставлении субсидий на 2020–2022 годы.
Вчера
3 июля 2019 , Постановление от 22 июня 2019 года №803. Цель принятых решений – расширение набора финансовых инструментов, через которые «ВЭБ.РФ» сможет привлекать финансирование, дополнение списка активов, в которые госкорпорации и госкомпании смогут инвестировать свои временно свободные средства.
1
